DESDE hace ya algún tiempo, venimos escuchando a no pocos políticos que desde su escaño intentan hacer ver a los ciudadanos en general que el conflicto creado por el Plan General de Ordenación Urbana de Santa Cruz de Tenerife, en lo que a inmuebles fuera de ordenación se refiere, no tiene la más mínima importancia y que los afectados no van a tener problema alguno, ni siquiera pérdida de valor en sus inmuebles. Incluso, algún diputado se ha atrevido a afirmar, en su afán de ver al famoso Plan General ya aprobado, que en su calidad de economista los inmuebles que se encuentren fuera de ordenación no sólo no perderán valor económico sino que alcanzarán un mayor valor ya que las nuevas edificaciones serán más bajas y por lo tanto las afectadas, es decir, las que se encuentran fuera de ordenación, por razón de sus "inmejorables vistas" y el efecto de la demanda, su precio será muy superior.
En definitiva, es vergonzoso observar cómo aquellos que tienen la responsabilidad de aprobar normas de tanta importancia para una ciudad como es la aprobación de un Plan General de Ordenación carecen de los conocimientos mínimos sustantivos (que no formales) para intentar evitar a toda costa que se produzcan situaciones de injusticia social o mala distribución en los beneficios y cargas del planeamiento urbanístico.
El tema es bastante sencillo para el que quiera conocerlo. Cuando hablamos de viviendas o edificios fuera de ordenación no nos estamos refiriendo a un concepto jurídico indeterminado. Más bien al contrario. Nos encontramos ante un concepto bastante depurado, tanto por los distintos textos legales que lo han contemplado, como por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y de los distintos Tribunales Superiores de Justicia de las comunidades autónomas.
Los edificios fuera de ordenación son, en términos conceptuales, edificaciones legales que, erigidas al amparo de una ordenación urbanística anterior, contravienen lo dispuesto en el nuevo planeamiento y, por tanto, están llamadas a desaparecer una vez se extingan las posibilidades razonables de vida útil de sus elementos. Ello significa que deberían calificarse como fuera de ordenación los edificios e instalaciones erigidos con anterioridad a la aprobación definitiva del planeamiento que resultaren disconformes con el mismo.
La regulación jurídica de esta figura urbanística ha quedado en manos del Derecho autonómico como consecuencia de la conocida sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, que declaró la inconstitucionalidad del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 16 de junio de 1992, por falta de competencia del Estado para regular o dictar normas relativas a derecho urbanístico que no fueran aquellas que regulasen el contenido básico de la propiedad del suelo conforme a su utilidad pública y sus distintas clasificaciones.
En efecto, el famoso artículo 137 del texto refundido de 1992, que regulaba el régimen aplicable a la situación de fuera de ordenación, fue declarado inconstitucional y nulo. Sin embargo, sí existía una definición legal, no vigente hoy por una simple cuestión de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La definición era la siguiente:
Artículo 137 del Texto Refundido de la Ley del Suelo:
1.- Los edificios e instalaciones erigidos con anterioridad a la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico que resultaren disconformes con el mismo serán calificados como fuera de ordenación.
2.- Salvo que en el propio planeamiento se dispusiera otro régimen, no podrán realizarse en ellos obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor? pero sí las pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, ornato y conservación del inmueble".
Recogiendo las palabras de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 8-4-1999 (RJCA 1999/885), que resume la jurisprudencia sobre la cuestión, la "ratio legis" de la regulación de este tipo de edificaciones no es otra que el deseo legal de que el edificio fuera de ordenación no prolongue su existencia más allá de lo que cabe esperar de él y del estado de vida de los elementos que lo componen.
Las edificaciones fuera de ordenación están sujetas a importantes limitaciones en orden a las obras que pueden realizarse en las mismas. Únicamente son posibles las pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, el ornato y la conservación y, en casos excepcionales, obras parciales y circunstanciales de consolidación. En cuanto a las primeras, técnicamente son realizables mediante la adopción de medidas normales de construcción, ya que tienden a reparar lesiones o deterioros menos graves. En lo que respecta a las segundas, el artículo 60.2 de la Ley del Suelo de 1976 (como normativa que inspira la regulación actual de las normas autonómicas) prohibía la realización de obras de consolidación, estructurales que supongan aumento de volumen, las de modernización y las que determinen un incremento del valor de expropiación".
En lo que a nuestra comunidad autónoma se refiere, y tratándose de una competencia de la misma, la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias, en su artículo 44.4, establece: "Las instalaciones, construcciones y edificaciones?que resultaren disconformes con los instrumentos de ordenación quedarán en la situación legal de fuera de ordenación". A tal efecto:
a) Las normas y, en su caso, las instrucciones técnicas del planeamiento urbanístico y, en el marco de unas y otras, el planeamiento de ordenación definirán el contenido de la situación legal a que se refiere el número anterior (fuera de ordenación) y, en particular, los actos constructivos y los usos de que puedan ser susceptibles las correspondientes instalaciones, construcciones y edificaciones.
b) En defecto de normas y determinaciones del planeamiento previstas en el número anterior se aplicarán a las construcciones, edificaciones e instalaciones en situación de fuera de ordenación las siguientes reglas: 1ª. Con carácter general sólo podrán realizarse las obras de reparación y conservación que exija la estricta conservación de la habitabilidad o la utilización conforme al destino establecido. Salvo las autorizadas con carácter excepcional conforme a la regla siguiente. Cualesquiera otras obras serán ilegales y nunca podrán dar lugar a un incremento del valor de las expropiaciones. 2ª. Excepcionalmente podrán autorizarse obras parciales y circunstanciales de consolidación cuando no estuviera prevista la expropiación o demolición, según proceda, en un plazo de cinco años a partir de la fecha en que se pretenda realizarlas. Tampoco estas obras podrán dar lugar a incremento del valor de expropiación.
Comentado lo anterior, queda absolutamente claro que aquellas construcciones, edificaciones e instalaciones que se encuentren en la situación de fuera de ordenación según el nuevo Plan General de Ordenación Urbana cuentan con esta primera limitación al dominio y al contenido del derecho de propiedad, toda vez que determinadas obras de importancia que precise el inmueble no se podrán realizar ya que el espíritu de la norma, el deseo legal, es que el edificio fuera de ordenación no prolongue su existencia más allá de lo que cabe esperar de él, por el estado de vida de los elementos que lo componen (viviendas, oficinas, locales, etc.).
En otro orden de cosas, es importante resaltar el Real Decreto 716/2009 de 24 de abril, por el que se desarrollan determinados aspectos referidos a la regulación del mercado hipotecario y financiero. Así el artículo 11 de esta norma establece una serie de bienes inmuebles excluidos para ser admitidos como garantía para préstamos o créditos hipotecarios. Prescribe el apartado primero: "Los bienes que no pueden ser admitidos en garantía para préstamos o créditos hipotecarios por no representar un valor suficientemente estable y duradero son los siguientes? apartado d) los edificios e instalaciones situadas fuera de ordenación.
Luego, es esta otra limitación al contenido del derecho de propiedad toda vez que los edificios o elementos del mismo (oficinas, viviendas, etc.) que se encuentren en situación de fuera de ordenación son excluidos y, por lo tanto, no pueden ser admitidos como garantía de préstamos o créditos hipotecarios.
Consecuencia de lo anterior, el propietario o propietarios de este tipo de inmuebles verán mermada seriamente su capacidad de compra o de consumo de otro tipo de bienes, ya que su solvencia queda absolutamente mermada.
Finalmente, resulta muy didáctico el estudio de la normativa catastral aprobada por Real Decreto 25/6/1993 núm.1020/1993, BOE 22/7/1993 núm.174. En la normativa de valoración catastral considerada básica y metodológicamente muy depurada, tanto para las valoraciones con finalidades administrativas así como para otras finalidades, se establecen distintos coeficientes correctores del valor catastral que afectan al suelo: Norma 10: dos fachadas, tres o más fachadas, longitud de la fachada, forma irregular, fondo excesivo, superficie distinta a la mínima, inedificabilidad temporal, determinadas afecciones de viviendas de Protección Oficial, etc. O coeficientes correctores que se aplican al valor de las construcciones: Norma 13: antigüedad de la construcción, estado de conservación, etc.
En concreto, se establecen en la norma 14 coeficientes correctores de los valores que no sólo afectan al suelo o a las construcciones, sino que también afectan al valor del suelo y de las construcciones, es decir, al inmueble en su conjunto. Se trata de determinadas características intrínsecas y extrínsecas de los inmuebles que afectan de igual forma al valor del suelo y de las construcciones, por lo que los coeficientes correctores que hacen referencia a las mismas deben de ser aplicados a unos y otras. Así tenemos en coeficiente J referido a la depreciación funcional o de inadecuación. El coeficiente K para viviendas y locales interiores. El coeficiente L para fincas afectadas por cargas singulares (protección integral, protección estructural, protección ambiental, etc.) y, lo que es objeto de este artículo, el coeficiente M, referido a fincas (inmuebles) afectadas por situaciones especiales de carácter extrínseco. Literalmente prescribe "para fincas afectadas por futuros viales, inconcreción urbanística, expropiación, reparcelación, compensación, o fuera de ordenación? se aplicará el coeficiente 0,80".
La norma es clara, contundente y se encuentra en pleno vigor. Es decir que todos los inmuebles afectados por ese concepto de "fuera de ordenación" ya hoy cuentan con un 0,80 de depreciación, que afecta tanto al valor del suelo como de la construcción y que equivale a decir que de entrada cuentan con una pérdida de valor del 20%.
Ante esta situación, sería obligado para la administración pública, en concreto para el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, reducir el valor catastral de todos los inmuebles afectados en dicha proporción del 20% de su valor a los afectos del cobro del Impuesto Municipal sobre Bienes Inmuebles, ya que, de lo contrario, la corporación municipal estaría recibiendo indebidamente, o apropiándose sin justificación, dinero ajeno.
Luego, el concepto fuera de ordenación es un concepto determinado cuya finalidad no es otra que el deseo legal de que edificio no prolongue su existencia más allá de su esperanza de vida útil. Que pretende en el tiempo su desaparición. Que limita seriamente las facultades dominicales del propietario o propietarios afectados, toda vez que no se les permite, como regla general, obras de consolidación sino sólo aquellas que tienen que ver con la higiene, el ornato o la mera conservación de sus elementos. Que igualmente fulmina la posibilidad de ser dadas en garantía a entidades bancarias para solicitar préstamos o créditos hipotecarios por "no representar un valor suficientemente estable y duradero", con la pérdida de solvencia que ello acarrea para la familia o el individuo en concreto, y que sí que se contempla en la normativa referida a valoraciones inmobiliarias, no sólo a la catastral sino a las valoraciones de bienes inmuebles independientemente de la finalidad del informe, porque evidentemente disminuye el valor real o de mercado de los mismos.
Claro está que es perfectamente legal y coherente que, al modificarse un Plan de Ordenación, la nueva regulación declare incorporadas a las mismas las edificaciones anteriores, con su volumen, lo que supone una norma coordinadora entre lo edificado o construido al amparo de la normativa anterior y la nueva ordenación, en el ejercicio de las facultades que para el desarrollo de los planes de ordenación tienen encomendados los ayuntamientos. Cosa que no se ha hecho en la aprobación del Pan General de Ordenación Urbana de Santa Cruz de Tenerife.
